20部法规竟管不住一个湖
2012-05-09   作者:记者 徐海波/武汉报道  来源:经济参考报
 

    “一座湖泊是城市的一双秀目,一窝笑靥,一只美脐。”居住在武汉的著名作家刘醒龙这样描绘着这个城市特有的文化象征。湖泊寄托了无数武汉人儿时的记忆:碧水连天,荷叶涟涟,飞鸟蹁跹,群鱼戏水,草长莺飞;夏可摘莲花,捕虾蟹,戏清水;冬可采湖藕,观飞鸟,尝鱼鲜。这些老武汉人曾经的美好生活,现在看来,却只是个传说。
  湖泊在消失,城市在流泪。为了遏制住湖泊面积锐减的势头,武汉市接连制定了20多部地方性法规,并成立了市委书记带头的“铁腕治湖”小组。然而,填占湖泊、污染湖泊依然在偷偷上演。人们不禁要问,为何20部法规加上市委书记的铁腕治湖,仍然管不好一个湖呢?

  立法护湖

  据《经济参考报》记者粗略统计,截至2011年,武汉已制定20多个与保护湖泊相关的地方性法规。法规之多、体系之全,力度之大,涵盖之广,为全国罕见。

  为挽救正在迅速消失的湖泊,2002年3月,武汉颁布实施了《湖泊保护条例》,这是我国第一部对湖泊进行全面、综合性管理的地方性法规。条例将武汉所有湖泊都列入保护名录,明确表示要打击围湖建设、填湖开发等行为。条例还要求水务部门实施湖泊执法巡查制度、湖泊审批听证管理办法等,制定中心城区湖泊保护规划,设立湖泊保护蓝、绿、灰“三线”,并对湖泊进行勘界立桩,严厉打击非法填占湖泊行为。
  随后的2005年,武汉又颁发实施了《武汉市湖泊保护条例实施细则》,2010年又出台了《武汉市湖泊整治管理办法》。
  在系列法规的指导下,2005年初,武汉制定了《武汉市中心城区湖泊保护规划》。根据规划,武汉先后投资数十亿元,相继实施了“清水入湖”、“一湖一景”、水质“提档升级”、岸线生态固稳等湖泊治理与保护工程。
  2007年底,武汉市又投资30多亿元,启动“大东湖水网”工程:以东湖为中心,通过涵闸、港渠从长江向沙湖水系和北湖水系引水,将沙湖、东湖、严西湖、严东湖、杨春湖、北湖等6个湖泊连为一体,实现江湖连通。
  到了2009年底,武汉大力推进保护湖泊工程迎来“历史性”机遇。国际湖泊界最高盛会世界湖泊大会在武汉召开,并发表了《武汉宣言》。武汉向世界承诺:“让湖泊休养生息”,“积极鼓励公众参与湖泊治理,让公共意识和有关活动推进湖泊治理工作”。
  武汉市也一直高调宣称要用“铁的精神、铁的纪律、铁的手腕”推进湖泊保护与治理。武汉市委书记阮成发曾在一次会议上,痛陈湖泊面临的四大突出问题:垃圾围湖现象十分严重;环湖无序开发屡禁不止;湖泊水质污染仍未得到根本遏制;湖泊长效管理机制尚未真正建立。为此,他专门组建了湖泊保护工作领导小组,并亲自担任组长,要求杜绝蚕食、填占湖泊行为,真正还湖于民,“让湖泊走近市民,让市民亲近湖泊”。

  利益作祟

  然而,10年过去了,填湖、污染等问题并未就此打住。武汉市水务局副局长赵陟说,这些条例的实施一定程度上扼制了违法填占湖行为。但是,趁执法人员不注意而偷偷填湖的行为依然存在。目前,武汉市湖泊保护只好由形态控制为主向生态修复为主转变。业内人士坦承,在高调护湖却填湖不断的怪圈背后,是地方和部门利益在作祟。

  依照国务院批复的武汉市城市总体规划,武汉市水务局起草编制了武汉中心城区38个湖泊“三线一路”(蓝线、绿线、灰线和环湖道路)保护规划。武汉市水务局湖泊处处长黄天荣介绍,如果这个规划确定下来,离湖泊水域线30米以内作为绿化用地,严禁建筑开发。离水域线330米内,严禁高层建筑和高密度建筑。“如果‘三线一路’最终确定,就相当于给湖泊上了一道保护锁,再想填湖占湖就很困难了。”黄天荣说。
  然而,这个规划已费时几年,经过市政府会议多次讨论,目前尚未最终定稿。“每次讨论,总有一些区长提出不同意见,硬要将自己辖区内的湖泊说成鱼塘不予画线,或者是要求缩小三线范围。”一位多次参与讨论的某部门领导告诉记者,湖泊周边的地块都是开发商眼中的香饽饽,区政府宁愿将湖填埋卖钱而不愿花钱保护。
  由于三线范围尚未确定,武汉城区湖泊周围依然有大量楼盘临水而建。记者近日走访沙湖、东湖发现,不仅临湖30米之内有大量建筑,还有楼盘压着水域线而建,个别楼盘甚至将小区景观台伸向湖中一米多。
  武汉市水务局湖泊处副处长周承甫告诉《经济参考报》记者,最近沙湖刚开始填的时候,他们曾接到群众举报,并带着执法人员到现场叫停过几次。但是,没多久就有领导打来电话,告诉他们这是市政府重点工程沙湖公园建设需要,要给予特殊政策。
  周承甫介绍,武汉市规定:在最高水位时能被覆盖的面积都算作湖面面积,而沙湖公园将占用的45亩湖面都在沙湖最高水位线19.7米以下。“所以,沙湖公园的填土建设并未侵占湖面面积,不算填湖,我们也就没理由干涉了。”他说。
  除了政府部门的利益掺和其中,还有湖泊所在农村的利益。原先各湖泊分别属于不同的农村所有,是村里的集体财产。近几年,武汉市曾出资收回过几个湖泊,但是由于缺乏资金等原因,还有大量湖泊属于村集体所有。
  武汉市水务局科员马陟介绍,许多农村在湖泊上养殖作业,给湖泊生态环境带来威胁。而且,水务部门要开展相关湖泊整治得事先征求所在村的意见。他说,武汉市水务局曾经对沙湖设立岸线碑,却遭到沙湖村的反对,要求支付100多万元的占地费,水务局没有答应沙湖村要求。后来,许多界碑遭到了破坏。

  处罚不够

  面对湖泊被填、保护不力,黄天荣很心痛,也很无奈。他摇了摇头说,“其实,我们的权力有限,虽然表面上说我们是主管部门,实际上根本没有多少实质性的管理权。”

  据了解,武汉市政府已将湖泊保护的权力下放到各区政府,管理模式上主要是“分级、分部门、分地区管理三结合”。由于管理上的分割性,上下级之间、部门之间、地方之间协调不够,形成了“多头管理,各自为政”的现象,一个湖泊往往有10多个职能部门参与管理,导致湖泊在开发与管理上的混乱。
  例如,水务局主要负责监督协调、宣传和服务,农业局负责湖上的渔业执法和渔业资源保护,林业局承担湿地生态系统的建设和保护,环保局负责湖区的环境监测和排污管理,城管局负责查处填湖和湖边违建行为,还有规划、园林、土地等等部门分别参与各自领域的湖泊管理。有网民疑虑,这些部门看似分工明确,但都大多会从本部门利益出发,加剧湖泊管理上的无序化。
  同时,也有武汉市民认为,武汉湖泊众多,分布范围广,湖泊岸线长,而且非法填湖行为大多发生在夜间,与执法部门打“时间差”,玩“躲猫猫”的游戏,打击起来确实有一定难度。
  目前的《武汉湖泊保护条例》对填湖行为的处罚过轻,最高也只是罚款5万元,不足以震慑填湖者。黄天荣说,“5万块钱对于许多填湖者来说微不足道,他们得到的利益远不止这个数。只有加大处罚力度,才能有效制止非法填湖行为。” 
  而且,即使抓到违法填湖行为,也只能将其驱赶而不能扣押运土车。“由于我们没有执法权,公安或者城管部门才有执法权扣留运土车和违法填湖者。”黄天荣说,“我们的执法队伍前脚走,运土车又开始填湖了,执法人员总不能24小时守着所有的湖岸线吧?”

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