张树立 绘

    从2001年至今，经过对我国行政审批项目的多次清理，国务院各部门以前多达4000多项的行政审批项目，已经减少到2000多项。中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯指出，“表面上看，我国行政审批制度不断地改革、不断地取消审批事项，但实际上，企业负担并没有减少，政府官员通过审批途径的‘寻租’合作愈演愈烈。”

　　在四川，备齐一个水电站的核准手续，要取得20多项行政许可，需要不同部门逐个审批，需要一个由公司副总牵头的团队跑上3-5年，盖无数个章。有时候后面的行政许可审批还没完成，前面的行政许可手续却已经过期，企业还得再重新办一遍……
　　在甘肃，某工厂要建一栋高层住宅楼，从立项到开工，跑了38个部门，审批32个环节，交了13项费用，历时整整两年……
　　业内人士接受《经济参考报》采访时表示，从上个世纪80年代以来就提出的行政审批制度改革，在2004年《行政许可法》出台后，却仍然无法突破制约其深度推进的“瓶颈”问题。“行政审批已经变成我国计划经济向市场经济转轨过程中的怪胎，它使经济活动成本大大上升，而迄今为止我国对行政审批制度的改革，依旧是形式大于内容，未能触动根基。”中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯表示。

　　一张“路条”竟需20多项行政许可

　　“当时国家出台项目核准制的规定，是想进一步推动市场化，跟国际接轨，但在管理上若跟不上，反而加剧了企业的经济负担和投资风险。”张博庭说。
　　“审批制度改革以前，虽然跑审批也很麻烦，但只要获批项目建议书、可行性研究报告和开工报告，就可以投建水电站了；2004年水电项目投资审批改革为核准制后，对企业来说反而比以前更麻烦，备齐核准手续要盖无数个章！”在国电大渡河大岗山电站施工现场，一位来自业主委托设计单位的工作人员向《经济参考报》记者介绍，单单是项目业主委托设计单位开展项目的可行性研究报告，就要盖29个相关各部门的章。
　　记者了解到，涉及该项目的主要专项审查有：枢纽工程技术可行性研究报告、水库淹没补偿投资及移民安置规划、水土保持专题报告、“三通一平”等工程环境影响报告书、项目环境影响报告书、劳动安全与工业卫生预评估报告；项目业主还要取得水利部水利水电规划设计总院代表国家发改委对工程和移民安置规划可行性研究报告的批文，取得水利部、国土资源部、国家环保部、国家安全生产监督管理局等部门的批文等。
　　据中国水力发电工程学会副秘书长张博庭介绍，2004年，发改委为了简化审批程序，专门出台了《关于投资体制改革的决定》，规定水电项目投资采用核准制，只有“项目申请报告”一个环节。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准，企业据此办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。
　　张博庭说，表面上看，水电项目不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的复杂程序，企业投资行为也能更加市场化；但是实行核准制，就是发改委先给水电企业个“路条”，批准其先开展前期工作，但由于多达20多项的行政许可都需要不同部门逐个审批，有时候后面的行政许可审批还没完成，前面的行政许可手续却已经过期，而主体工程原则上只有全部核准后才可以开建。
　　《经济参考报》记者在采访中了解到，由于备齐核准手续极为复杂，时间拖延也较长，因此水电项目建设单位在项目经过核准之前，经常会被人以“违规建设”为名进行敲诈，不科学的审批程序让企业吃哑巴亏，有苦难言。
　　张博庭向记者透露，在项目得到核准之前，当地政府如果以“违规建设”为名勒令开发企业停工，将导致企业的直接经济损失和间接经济损失(即耽误工期导致晚发电的电价收入损失)。后者较为可观，据悉，一座装机容量100万千瓦的水电站开始发电后，每年发电收益约10亿元。
　　除了来自地方政府的检查违规建设的压力以外，核准制下拖长的审批时限，也令企业投资承受了很多本不该有的成本和风险。
　　二滩水电开发有限责任公司副总经理吴世勇对《经济参考报》表示，一个大型水电项目，在下达“封库令”前要经过正常蓄水位和枢纽总布置审查两道程序之后，进行实物指标调查，再根据大纲编安置规划报告，报省移民局通过，报省政府审批，前前后后通常要两年左右时间。在这期间，一些本身不是库区的居民将可能到库区抢建房屋。
　　《经济参考报》记者在四川大渡河流域采访时了解到，这些投机移民抢建的房屋在当地统称为“火柴盒”，房屋没有门窗，也无法住人，但这些房屋的相关政策赔偿标准却比较高。而库区当地原住居民经济条件普遍较差，没钱抢建房屋，因为投机移民的出现，原住居民并没有得到太多利益，反而激化了移民矛盾。
　　“当时国家出台项目核准制的规定，是想进一步推动市场化，跟国际接轨，但在管理上若跟不上，反而加剧了企业的经济负担和投资风险。”张博庭说。

　　削减的多是不收费的项目

　　“中央的要求因此往往被自身部门的利益取代，可以说是上有政策、下有对策——他们把很多审批事项分解成很多小项，关键的、核心的不取消，取消的都是细微的、不重要的，导致很多地方改革成效并不显著。”
　　上述情况只是我国众多企业正在面临着的行政审批加大经济成本的一个典型例子。目前市场上类似的情况比比皆是，很多单位都专跑审批的人员或团队，甚至需要招聘在审批环节有人脉的人员去跑盖章。如兰州某大专院校为了盖一座楼，专门招聘了一位父亲在政府部门工作的员工跑审批，这还花了整整一年时间，在有关部门盖了100多个章子。相关人士表示，如果没有如此“门路”，可能还要更长时间……
　　投资、盖楼本是企业的商业行为，为什么还要经历那么多的关卡？甚至还需要专门雇佣跑审批的员工？有关专家表示，上述这些都是因行政审批制度问题派生出来的经济生活中的怪现象。“行政审批、行政许可各国政府都有，但是像中国政府审批这么多、范围这么广、程序如此之不规范、且存在大量暗箱操作的，可以说是很少见。”中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯说。
　　“我们曾做过立法调研，企业办一个事情最多需要盖125个章，如今看来实际情况比这还严重。”中国人民大学比较行政法研究所所长杨建顺对《经济参考报》记者说，我国行政审批制度改革从上世纪90年代开始，到2004年《行政许可法》出台，改革很大程度上实现了法制化，目前为止的改革主要围绕减少行政审批项目、下放审批权限等方面，但表面上的审批项目减少并没有真正减少企业的成本，反而是程序更加繁琐，时限更加拖长。
　　据汪玉凯统计，从2001年至今，经过对我国行政审批项目的多次清理，国务院各部门以前多达4000多项的行政审批项目，已经减少到2000多项。但他指出，“表面上看，我国行政审批制度不断地改革、不断地取消审批事项，但实际上，企业负担并没有减少，政府官员通过审批途径的‘寻租’合作愈演愈烈。”
　　《经济参考报》记者在采访中了解到，各部门行政审批削减的多是不收费的项目，对部门有利的、收费的项目却拿住不放，还有行政部门将审批权转移到下属单位，比如协会等，“按下葫芦浮起瓢”的现象普遍存在。
　　“目前为止，行政审批制度改革还没有触动到基础，形式上的改革大于内容上的改革。”汪玉凯剖析原因时指出，行政审批改革基本是各地方、各部门的自我改革、自我完善，“中央的要求因此往往被自身部门的利益取代，可以说是上有政策、下有对策——他们把很多审批事项分解成很多小项，关键的、核心的不取消，取消的都是细微的、不重要的，导致很多地方改革成效并不显著。”

　　“密室许可”成滋生腐败的温床

　　审批既是一种权力，更是一种资源，所谓研究行政审批的学者所提出的“政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力金钱化”现象，就是讲审批权越大，越容易产生“寻租”机会。有专家统计，目前我国有80多位省部级腐败分子被查出有经济问题，其中无一不与审批有关。
　　今年北京市“两会”期间，六里屯垃圾焚烧厂这一北京市“十一五”时期规划的重点项目，竟被宣布停建。据悉，这一项目在当年得到审批之时已经通过了专家的论证，成为《北京市生活垃圾治理白皮书》确定的项目之一，也是海淀区重点基础设施建设项目。但后来周边居民到北京市环保局调查后竟发现，六里屯垃圾焚烧发电项目不仅存在环评的问题，还有规划的问题。经过居民的强力反对，在媒体的持续关注下，经专家再次讨论后，北京市最终放弃了这个项目。
　　“该项目当初通过审批时，必然经过了专家论证，怎么后来又会出现环评、规划等问题呢？怎么又会遭到居民的强力反对呢？难道当初这么多专家都论证不到这些情况么？这一事例深刻体现了我国行政审批标准缺乏的问题。”杨建顺说，要使行政审批改革有成效，并不是审批项目减掉多少的问题，而是需要从审批程序合理化的角度切入，将不公开、不透明，标准不明确、不科学、不合理的“密室许可”改掉，设置明确的审批标准，构建科学的审查机制和规范，并实现操作程序的公开化。
　　他表示，关系到公共安全、人身健康、生命财产安全等方面的项目，技术规范非常复杂，审批程序比较多，政府部门一般需要找专家参加行政审批讨论调研，但是由于相关行政审批技术标准非常模糊，相关程序也不透明，这就给政府和专家提供了向企业吃拿卡要的机会，也就成了所谓的“密室许可”，其同时也是导致很多腐败案件滋生的温床。
　　审批既是一种权力，更是一种资源，所谓研究行政审批的学者所提出的“政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力金钱化”现象，就是讲审批权越大，越容易产生“寻租”机会。杨建顺表示，世界各国包括法治国家，一般腐败都发生在行政许可和政府采购领域。汪玉凯经过统计指出，目前我国有80多位省部级腐败分子查出有经济问题，其中无一不与审批有关。
　　“我国的行政审批制度改革是有《行政许可法》可依的，目前最关键的就是要将《行政许可法》贯彻下去。”杨建顺指出，“2004年实行的《行政许可法》对依法行政依法审批、信息公开公平合理、申请程序合理化、论证制度规范有序等方面都有规范和阐述，除此之外，《行政许可法》还能够保障行政审批申请人的陈述权、申辩权和寻求救济权；以及建立监督检查制度，对审批者进行监督等。”他表示，《行政许可法》的这些条文需要进一步细化，并有针对性地推进下去，助力我国行政审批制度改革沿着法制途径稳步前行。

    链接：

    《行政许可法》中部分有关行政审批内容的解读
    我国行政审批制度改革的五个阶段