用地之苦
2010年12月底，西安市高新区草堂基地集中开工了11个项目，而两个多月前因违规占地被国土部通报批评的比亚迪二厂项目，依然没有复工。
西安比亚迪项目正是一些地方发展冲动与违规用地纠结在一起的写照。
比亚迪二厂项目作为西安市招商引资的一号工程，拟扩建20万辆汽车和发动机项目，已开工近一年。该项目共获批4369.2亩土地，其中耕地3972.05亩，被国土部认定为典型的违规预征，成为去年土地问责行动的首个挂牌督办案件。
本报了解到，比亚迪二厂项目三个月前就已停工，在建工程部分设施也被清理没收。目前西安市仍没有找到更好的办法来协调解决此事，在当地官员看来，该项目还没有复工迹象，前景很不乐观。
比亚迪二厂项目停工，仅仅是西安市“建设用地饥渴症”集中爆发的一个缩影。据了解，1997-2010年期间，中央下达给陕西的建设占用耕地规划指标为84万亩，而截至2004年底，西安就用完了规划期内的全部建设用地规划指标，并超指标6.6万亩。
按照西安市发改委一位官员的说法，“十一五”的土地在前两年已经用完，借用“十二五”的土地搞建设，支撑不了西安市经济的快速发展。
据了解，与西安有着同样想法的地方政府并不在少数。
2010年，作为“十一五”规划和《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》执行的收官之年，用地冲动与用地指标之间的矛盾开始凸显出来。而2008年“四万亿”投资刺激了地方政府投资，更是让这个冲突到了一个新的阶段。
夹在中央部委和地方政府之间的地方国土部门官员，将2010年称为“有史以来最苦的一年”。但是，地方国土部门的叫苦并不能阻挡国土资源部对违规用地卓有成效的查处，近三年来土地违法用地案件总数、面积和占用耕地面积平均下降12%、24%和27%。
差别化供地
每年一度的全国国土资源工作会议，都会成为担着压力的地方国土资源厅局官员的诉苦大会，1月7日举行的2010年工作会议也不例外。
“从事国土工作这么多年来，去年的压力是最大的。”中部某省国土厅官员的这番话，据说也让其他省市国土厅局官员深有感触。这位官员开玩笑称，国土资源局长已经成为网络评比十大高危职位的第一名，“国土部门太难做了”。
与会的另一位西部省份国土厅官员则表示，许多地方政府都在喊跨越式发展，市县一冲动，国土部门就被动，“国土部门难以满足土地的跨越式发展，而且许多国土领域的专项资金说挪用就挪用。”
用另一位与会官员的话来说，因为投资周期的影响，“四万亿”及其他一些工程投资的用地需求高峰推迟至2010年左右才到来。尽管国土资源部2010年扩大了土地督察范围，使得当年土地违法现象并未失控，但处于地方政府及国土资源部之间的地方国土部门，压力却因此陡增，尤其是最近一轮又一轮的土地违法清查和问责约谈。
当然，诉苦并不是重点。面对制定中的“十二五”规划及各级《2006－2020年土地利用规划纲要》，各种争取地方用地指标和政策的建议也被地方国土官员频繁提及，差别化、地方化的用地政策成为主流意见。
新疆国土厅官员认为，西部地区尤其是西北的国有未利用地非常多，比如新疆就有95%的后备土地资源属国有未利用地，都是戈壁沙漠之类的。“使用这些地根本不会影响到耕地保护，是不是可以放松一下？”
四川省国土厅官员则建议，对四川这样的新兴发展地区，应该将建设用地指标与该地区实际发生的合理固定资产投资总规模和城镇化率的增量挂钩，在年终进行核算确认使用量，“能不能给一定的弹性指标，比如20%-30%的上下浮动比例，作为控制参考。”
上海市国土局官员也提出，目前耕地保护的方式应该有所调整，从单纯地数量保护向质量保护转移，“上海已经多年没能完成耕地占补平衡任务，而辖区内的耕地后备资源也几乎全部耗尽”。
该官员还表示，用地政策应该差别化，比如限制低密度建筑。上海有一个保护区，周边有零星地块可供开发，但不适宜建高层，因为目前政策还是限制低密度项目，因此一直被闲置着。
针对各地理由充分的差别化用地指标管理建议，国土资源部有官员表示，将推进计划指标的差别化和精细化管理，通过改革试点，争取尽量解决各地的用地矛盾。
用地指标“荒”？
近两年，宁波等经济发达地区的不少企业正在向苏北和安徽转移，除了有产业转移的因素，宁波当地官员认为，最大的原因是宁波再难以提供有竞争力的土地支持，因为宁波市的十一五规划建设用地指标早就用完了。
宁波市外贸局的一位官员对记者表示，“他们能提供零地价，减免6年企业所得税等政策，我们根本提供不了。”
东部地区如此，发展起步晚的西部地区也开始面对用地难题，宁夏自治区的用地指标紧张转折点也在两年前。“十一五”上半段该区用地不怎么紧张。不过到了2010年，尽管国土资源部追加了两次指标投放，到年底宁夏的地依旧不够用。
这股用地指标“荒”在2010年达到了最高点，“十一五”的收尾与“十二五”的开局是压力巨大的原因之一，各地不同程度地积累起了土地供需的不平衡。
上世纪80年代以来，中国已开展了两轮土地利用总体规划，初步形成了从国家至乡(镇)五级规划体系。目前依然生效的是1997年编制的
《全国土地利用总体规划纲要(1997-2010年)》。该规划目前也到了需要重新编制的时间点。
以西部为例，当地1997年编制的土地利用规划现在看来相对保守了。本报了解到，西安市在2003年就把2010年以前的建设预留用地指标全部用完了，由于实际耕地保有量和基本农田保护面积都已经低于规划确定的目标，现在一用地就不符合规划了，这给各地落实项目带来困难，只能寄望于尽快评审通过新一轮土地利用总体规划大纲。
事实上，一些地方现行规划确定的农用地规模均已用完，各类建设项目报批用地，很多超出现行规划范围，且其中有超过70%的用地涉及占用基本农田，因此用地报批难度较大。
另一方面，2008年启动的四万亿投资计划更让这种土地供需加大了压力。
“项目立了项不等于可以开工占地，即便开了工，对于大型项目而言，土地的批复也是分阶段的。”一位国土资源部官员这样解释。结果，矛盾则被逐步累积到了2010年。
尽管用地紧张的局面不减，但有意见也认为，土地指标不够这样的说法并不准确。东部省份的一位国土系统的官员曾对本报说，一些负责招商引资的基层政府太急：一是提前透支今后几年的指标，显得用地节奏越来越紧；二是条线政府(包括土储、环保、规划、城建等部门)把关的供地程序时间太长。
国土资源部官员曾批评有的地方政府规划和计划管理手段比较落后。“拿点土地指标就撒胡椒面，搞人人有份，都给照顾。这样用地指标不就变成粗放管理了吗？”正因为如此，国土资源部2010年对有些地方就没给指标，国土资源部主张先拿项目出来，土地指标跟着项目走，有项目才可能批指标。
土地供需
当然，在一些地方认为土地不够用的背景下，全国也有一些地区出现项目用地征而未用的现象。
据了解，仅仅在房地产领域，国土资源部在2010年3月到7月进行的一次房地产专项整治中，便在全国范围内清理出闲置土地2851宗，共涉及16.95万亩土地。
但一些地方政府的官员认为必须考虑到工程期的影响。“东北的工程期能跟海南一样吗？”一位辽宁国土系统的官员解释道，由于严寒等等原因，东北的工程施工期一年一般也就八个月，如果遇到一些项目审批滞后等原因，很可能导致项目长达半年乃至一年以上的“征而未用”。该官员建议，部里对“征而未用”的处理也要区别对待。
事实上，一些目前已经消耗完“十一五”规划用地指标的地方，寄希望于“十二五”的到来改变困境。但“十二五”规划的制定肯定要防范蜂拥用地的状况。
国土资源部部长徐绍史日前表示：“中央要求在‘十二五’开局之年要防止盲目铺摊子、上项目，但各地加快发展势头强劲，用地需求将明显增加，土地供需矛盾十分突出。”
其实，围绕着“十二五”规划及《2006－2020年土地利用规划》的编制，地方政府已经对用地指标产生了新一轮的渴求。
上海浦东新区一位官员称，到2020年，浦东的规划建设区按12年算每年可用的土地是11.3平方公里，但在新区2009年就使用了14平方公里，超出平均可用面积约3平方公里。
而“十二五”期间海南要上的建设项目所需要的新增建设用地量将达44万亩，根据土地利用总体规划，今后海南可用的全部建设用地总指标只有65万亩。
国土资源部一位官员表示，将继续推进审批制度改革的内容，并计划选择部分报国务院批准用地的城市开展试点，继续改进单独选址建设项目用地审批。除了具体措施之外，国土资源部部长徐绍史在全国国土资源工作会议上再次强调，在耕地保护方面将“坚守红线、毫不动摇”。